دولت و بحران سیاست‌گذاری در صنعت فولاد
30 مهر 1399
یادداشتی از دکتر ابوتراب فاضل
نایب رئیس هیات مدیره شرکت سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی کشوری (سهامی عام)
دولت و بحران سیاست‌گذاری در صنعت فولاد
برای اینکه مشکلات موجود طرف عرضه صنعت فولاد و به طور خاص عرضه محصولات در بورس کالا را بررسی کنیم، می‌بایست ابتدا مقدمه ای پیرامون نظام اقتصادی حاکم بر این صنعت ارائه شود. به طور کلی دو نظام اصلی را می‌توان در تاریخ نظام‌های اقتصادی برشمرد. اولی نظام بازار است که همان طور که از نام آن پیداست، مبنای تنظیم امور و بهینه سازی تصمیمات، عرضه و تقاضا است و دومی نظام برنامه‌ریزی مرکزی که قائم بر برنامه‌ریزی کامل و جامع از سوی دولت است. مروری بر تاریخ نظام‌های اقتصادی و روند موفقیت کشورها نشان می‌دهد که اولی از آزمایشات تاریخ سربلند بیرون آمده است. البته در همین نظام بازار نیز دولت در مواردی از جمله اثرات خارجی مثبت یا منفی و یا اطلاعات نامتقارن و طیف مشخصی از موارد، می‌بایستی نقش تنظیم‌کنندگی را ایفا کند که در این مقال ورود به جزئیات آن امکان‌پذیر نیست. از این منظر در هیچ کشوری نمی‌توان نظام کاملاً رادیکال بازاری را یافت. کوتاه سخن این که تجربه نشان داده است تکیه بر بازار و نقش تنظیم‌کنندگی محدود و مشخص دولت می‌تواند فرمول مناسبی برای توسعه صنایع باشد.
علی‌رغم پیش‌گفته‌ها، در ایران نقش دولت و برنامه‌ریزی مرکزی در صنعت فولاد بسیار پررنگ تر از مکانیزم بازار است. مقررات‌گذاری و دخالت‌های تنظیمی دولت باید در مواردی ظهور کند که بازار نتواند نقطه بهینه را هدف قرار دهد اما در صنعت فولاد کشور این مسئله رعایت نشده است. تقریباً در تمامی زنجیره تولید فولاد از اکتشاف، استخراج، تولید کنسانتره وگندله تا مقاطع فولادی، دولت و یا شرکت های دولتی سیطره اساسی دارند. این واقعیت باعث شده که ریشه بسیاری از مشکلاتی که در عرضه محصولات فولادی وجود دارد را بتوان در سیاست‌گذاری نامناسب یا نامتناسب و دخالت دولت جستجو نمود. نمونه‌های بسیاری در این مورد می‌توان بیان کرد.
جامه بورس بر نظام دستور
اولین مثال بحث می‌تواند تعیین سقف قیمت و یا ابطال معاملات در بورس کالا باشد. آشکار است که وقتی سازوکار کشف قیمت به بورس سپرده می‌شود، منطق بازار یعنی عرضه و تقاضا می‌بایستی محور اصلی قرار بگیرد. با این حال گرچه بورس را مرجع و قاضی کشف قیمت قرار می‌دهیم، دخالت‌ها باعث شده است که مکانیزم بازار در این صنعت با اختلال روبه رو شده و قیمت‌ها را از آنچه باید باشند منحرف کند. وقتی قیمت منعکس کننده عرضه و تقاضا در بازار است، عرضه‌کنندگان در تمامی زنجیره تولید فولاد سیگنال‌هایی را دریافت می‌کنند که با استفاده از آن می‌توانند تصمیمات اقتصادی (تولید، طرح‌های توسعه و …) را بهینه کنند. اما دولت با دخالت نابجای خود این مکانیزم را مختل کرده و لذا عوامل اقتصادی نمی‌توانند تصمیمات بهینه را اتخاذ کنند. این جمله برای بسیاری از بازیگران اقتصادی آشنا است که “بازار دستور نمی‌گیرد”. این یعنی نمی‌توان قیمت را در بازار غیر از آنچه که عرضه و تقاضا تعیین می‌کند، تعیین کرد و در این صورت، وضعیت بهینه مورد انتظار محقق نخواهد شد. به عنوان مثال در حال حاضر تفاوت‌های چشمگیر در نرخ محصولات مختلف زنجیره فولاد در بورس و کف بازار ناشی از همین نظام قیمت‌گذاری دستوری است که باعث شده حاشیه سود در مراحل مختلف زنجیره فولاد متفاوت باشد. در نتیجه این واقعیت، تمایل به خام فروشی و تمرکز بر بخش میانی نظیر تولید گندله و آهن اسفنجی با توجه به حاشیه سود بالاتر بیشتر بوده و تولیدکنندگان محصولات نهایی صنعت که قاعدتاً نقش اصلی را در تامین تقاضای بخش حقیقی اقتصاد دارند، با مشکلات عدیده‌ای رو به رو هستند. وقتی قیمت منعکس‌کننده نیروهای بازار نباشد، بروز این اختلالات گریزناپذیر است.
توسعه نامتوازن حاصل سیگنال های غلط
نمونه‌ای دیگر از سیاست‌گذاری ناکارآمد، صدور مجوزهای متعدد در طول سالیان متمادی برای واحدهای تولیدکننده مقاطع فولادی و در عین حال مهجور گذاشتن بخش پایین‌دستی بوده است. این نحوه برنامه‌ریزی در واقع ارسال سیگنال غلط به بازار است در حالی که اگر توسعه زنجیره فولاد براساس نظام عرضه و تقاضا عمل می‌کرد، واحدهای تولیدی این چنین با مسئله کمبود خوراک و مواد اولیه مواجه نمی‌شدند. به عنوان مثال وقتی عوامل اقتصادی با توجه به وضعیت بازار، سیگنال درست از وضعیت کمبود کنسانتره یا گندله دریافت کنند، سرمایه‌گذاری و توسعه‌های آتی به درستی برای جبران این کمبود هدایت می‌شدند. از سویی دیگر این نوع از سیاست‌گذاری -بخوانیم بحران سیاست‌گذاری- در صنعت فولاد باعث شده است صرفه‌های ناشی از مقیاس در تولید فولاد نیز رعایت نشود. توسعه قارچ‌گونه واحدهای کوچک مقیاس با در نظر گرفتن استانداردهای جهانی و نیز کمبود خوراک، وضعیت را بغرنج کرده است. اعداد و ارقام کاملا این مسئله را منعکس می‌کنند. در حالی که ایران با تولید 30 میلیون تن فولاد رتبه 10 جهان را دارد، تنها یکی از شرکت‌های خارجی سالانه 150 میلیون تن فولاد تولید می‌کند. این عدم بهره‌مندی از صرفه ناشی از مقیاس تنها نتیجه دستکاری بازار و ارسال سیگنال‌های نادرست است.
گسترش و توسعه صنعت فولاد متکی بر دولت باعث شده است که اولاً به نوعی اثر ازدحام- تضعیف یا برون رانی واحدهای خصوصی تولید کننده فولاد- را ایجاد کند و از سویی دیگر به گسترش تعداد زیادی بنگاه به اصطلاح خصولتی بیانجامد. نتیجه این وضعیت تقویت و حمایت از بنگاه‌های خصولتی عمدتاً ناکارا و تضعیف بنگاه‌های خصوصی بوده است. واحدهایی که می‌توانند با منطق صحیح بازار و تصمیمات متناسب با سیگنال‌های بازار، در حد اعلای کارایی به تولید ادامه دهند.
مانع اصلی شکوفایی دانش فنی و فناوری در صنعت فولاد
مشکلات فوق‌الذکر به نظر متوجه سمت و سوی عرضه صنعت فولاد هستند اما در واقع ریشه آنها در نهادهای پشتیبان بازار یعنی مقررات‌گذاری، سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی دولت است. در برخی صنایع وقتی صحبت از مسائل صنعت به وجود می‌آید همه تحلیل‌ها متوجه کند وکاو در عرضه یا تقاضا هستند، اما در مورد صنعت فولاد می‌توان اذعان کرد که ریشه تمامی مشکلات موجود در طرف عرضه و تقاضا در سیاست‌گذاری است و لذا مکانیزم عرضه و تقاضا در حال حاضر با مشکلات ماهوی کمتری رو به رو هستند. به عنوان مثال در بحث عرضه، فناوری که یک عامل کلیدی در تولید فولاد است، از وضعیت مناسبی برخوردار است. از سویی دیگر دانش و تجربه انباشته در صنعت نزد فعالان فنی و اقتصادی بسیار عمیق و کارآمد است. به بیانی دیگر دانش فنی و فناوری در سمت عرضه مناسب است ولی این نظام سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی است که امکان بهره‌مندی حداکثری از آن را ایجاد نمی‌کند. در سمت تقاضا نیز علی‌رغم مشکلات و مسائل اقتصاد کلان، همچنان سطح تقاضا در وضعیت مطلوبی قرار دارد. از این منظر اصلاح نظام برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری (به بیان دقیق تر سپردن آن به مکانیزم بازار) راهکار اساسی برون رفت صنعت فولاد از مشکلات فعلی است.
منبع: ماهنامه چیلان، مهرماه 99، صفحه 66
تصاویر
اشتراک گذاری
